Sanzioni e appalti pubblici — ciò che ogni operatore economico e ogni stazione appaltante deve sapere

Stato del diritto al: 2026-05-26.

Se partecipi a una gara d’appalto sopra i 221.000 EUR — o se sei tu stesso la stazione appaltante — la normativa sulle sanzioni dell’UE ti impone un obbligo che non si può aggirare. Non è una «buona prassi». È diritto dell’Unione direttamente applicabile — l’art. 5k del regolamento (UE) 833/2014 del Consiglio¹ — che, insieme alle cause di esclusione del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023)², esclude dagli appalti pubblici gli operatori russi e i soggetti e le entità presenti nella lista consolidata delle sanzioni dell’UE.

In questo articolo trovi una mappa concreta: chi deve fare cosa, quali sono le soglie, come si presenta la clausola di sanzioni nel contratto e cosa si rischia ignorando la normativa.

TL;DR

• L’art. 5k del reg. 833/2014 vieta di aggiudicare appalti pubblici sopra le soglie europee a soggetti russi, controllati da russi, o ad appalti in cui subappaltatori o fornitori di origine russa hanno una quota superiore al 10% del valore dell’appalto¹.
• Per gli appalti sotto le soglie UE, l’art. 5k non si applica, ma resta l’obbligo generale, gravante su tutti, di non mettere fondi o risorse economiche a disposizione dei soggetti designati nelle liste UE (reg. 269/2014, 765/2006) e di applicare il congelamento (D.Lgs. 109/2007)³.
• La stazione appaltante verifica l’operatore (esclusione) — risponde dell’omissione.
• L’operatore economico rende una dichiarazione e ne risponde — pena l’esclusione e la nullità del contratto.
• Violazione: esclusione dalla procedura, sanzione amministrativa fino a 500.000 euro (art. 13 D.Lgs. 109/2007) e, dal 24 gennaio 2026, responsabilità penale per la violazione delle misure restrittive UE (art. 275-bis c.p., introdotto dal D.Lgs. 211/2025)³⁴.

Da dove nasce l’obbligo? Due piani che operano contemporaneamente

Un’impresa che partecipa a una gara (o che la bandisce) è soggetta a due piani normativi distinti. È facile confonderli, per questo li distinguo.

Piano 1: diritto UE — art. 5k del regolamento 833/2014

Il regolamento (UE) 2022/576 del Consiglio dell'8 aprile 2022, adottato nell’ambito del quinto pacchetto di sanzioni contro la Russia, ha aggiunto al regolamento 833/2014 il nuovo art. 5k¹⁵. Tale norma:

• Vieta l’aggiudicazione di appalti pubblici e concessioni disciplinati dalle direttive 2014/24/UE, 2014/25/UE, 2014/23/UE e 2009/81/CE — cioè gli appalti sopra le cosiddette soglie europee¹.
• Destinatario del divieto: tutte le stazioni appaltanti e gli enti dei settori speciali nell’UE (amministrazioni aggiudicatrici ai sensi delle direttive sugli appalti).
• Chi esclude: (a) i cittadini russi e le entità con sede in Russia; (b) le persone giuridiche di cui oltre il 50% delle quote appartiene a soggetti russi; (c) le persone giuridiche controllate da soggetti di cui alle lettere (a) o (b); (d) gli operatori che agiscono per conto o su istruzione dei soggetti di cui alle lettere (a)–(c); (e) gli appalti in cui subappaltatori, fornitori o soggetti di cui l’operatore si avvale di origine russa rappresentano oltre il 10% del valore dell’appalto¹.
• Entrata in vigore: 9 aprile 2022⁵.
• Applicazione ai contratti in corso: i contratti conclusi prima del 9 aprile 2022 dovevano essere cessati entro il 10 ottobre 2022 (periodo transitorio per i contratti esistenti)¹.

Un regolamento dell’Unione è direttamente applicabile — non richiede recepimento nel diritto italiano (TFUE art. 288). La stazione appaltante che aggiudica a un soggetto escluso viola il diritto dell’UE indipendentemente da ciò che prevede il Codice dei contratti pubblici.

Soglie europee — quando si applica l’art. 5k

L’art. 5k rinvia alle direttive sugli appalti dell’UE. Le soglie sono aggiornate ogni due anni con regolamenti delegati della Commissione. Per il periodo 2024–2025 (ultimo aggiornamento — regolamento delegato (UE) 2023/2495)⁶ le soglie al netto dell’IVA sono:

Valori al netto dell’IVA, riferiti al valore complessivo stimato dell’appalto. Sotto soglia l’art. 5k non si applica — ma resta l’obbligo generale di congelamento e di non messa a disposizione di fondi (vedi sotto).

Piano 2: diritto italiano — congelamento UE e Codice dei contratti pubblici

A differenza della Polonia — dove una legge nazionale estende l’esclusione a tutte le procedure indipendentemente dal valore e dove esiste una lista sanzionatoria nazionale — l’Italia non tiene una lista sanzionatoria nazionale autonoma e non ha una legge che ampli l’esclusione al di sotto delle soglie europee. Applica la lista consolidata dell’UE e ne coordina l’attuazione tramite il Comitato di Sicurezza Finanziaria (CSF) presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze³.

Restano però due binari italiani che operano sempre, anche sotto soglia:

• Obbligo di congelamento (congelamento di fondi e risorse economiche). Il D.Lgs. 22 giugno 2007, n. 109, all’art. 5, impone a chiunque — non solo agli intermediari finanziari — di non mettere fondi o risorse economiche a disposizione dei soggetti designati nelle liste UE/ONU³. Aggiudicare un contratto a un soggetto designato, o pagarne le fatture, viola questo obbligo.
• Cause di esclusione del Codice dei contratti pubblici. Il D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, disciplina le cause di esclusione automatica (art. 94) e non automatica (art. 95) dalle procedure di affidamento; l’elenco è tassativo (art. 10)². La presenza dell’operatore — o del suo titolare effettivo — in una lista di sanzioni, o il divieto derivante dall’art. 5k, comporta l’esclusione dalla gara.

Vale inoltre la regola di proprietà e controllo dell’UE: le misure colpiscono anche le entità in cui un soggetto designato detiene oltre il 50% dei diritti di proprietà o che esso controlla⁷.

Chi è interessato: stazioni appaltanti vs operatori economici

Entrambi i piani impongono obblighi a due soggetti diversi. È facile confonderli.

Obblighi della stazione appaltante

Se conduci una procedura di affidamento (amministrazione aggiudicatrice, ente locale, società in house, organismo di diritto pubblico), devi:

1. Verificare ogni operatore economico rispetto alle liste:
   • Allegato I reg. 269/2014 (persone ed entità UE)⁸
   • Allegato I reg. 765/2006 (Bielorussia)⁹
   • Lista consolidata UE (Financial Sanctions Database della Commissione)³
   • Allegato IV reg. 833/2014 (settoriali — Russia) — per la verifica dell’art. 5k
2. Verificare i titolari effettivi dell’operatore (tramite il Registro dei titolari effettivi presso le Camere di Commercio) e la struttura proprietaria alla luce della regola del 50%¹⁰.
3. Verificare i subappaltatori — se l’appalto rientra nell’art. 5k UE (sopra soglia), anche il valore del contributo dei subappaltatori russi (limite del 10%).
4. Documentare la verifica — annotazione negli atti della procedura.
5. Inserire una clausola di sanzioni nel contratto — particolarmente importante per gli appalti di lunga durata (variazione dello status dell’operatore o di un suo fornitore nel corso dell’esecuzione).

L’omessa verifica = violazione dell’obbligo di congelamento + violazione del Codice dei contratti pubblici. Può comportare l’annullamento della procedura e l’intervento dell’ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione)¹¹.

Obblighi dell’operatore economico

Se presenti un’offerta in una gara pubblica:

1. Rendi la dichiarazione preliminare sull’assenza di cause di esclusione (Documento di Gara Unico Europeo — DGUE, art. 91 D.Lgs. 36/2023)¹².
2. Metti a disposizione i documenti di verifica su richiesta della stazione appaltante — incluse le informazioni sulla struttura proprietaria, i titolari effettivi, il Paese di sede.
3. Se ti avvali di subappaltatori oltre il 10% del valore dell’appalto (per gli appalti europei) — documenta la loro struttura proprietaria.
4. Aggiorna le informazioni nel corso dell’esecuzione — se un tuo subappaltatore o fornitore finisce in una lista di sanzioni dopo la stipula, hai l’obbligo di segnalarlo alla stazione appaltante e di modificare la struttura.

Rendere una dichiarazione mendace non è solo causa di esclusione, ma integra anche un reato di falsa dichiarazione alla pubblica amministrazione (art. 76 DPR 445/2000)¹³.

In pratica — se conduci la verifica della controparte rispetto alle liste di sanzioni come elemento di routine del processo commerciale, soddisfi automaticamente la maggior parte dei requisiti documentali.

Procedura di esclusione — cosa verifica concretamente la stazione appaltante

In pratica la stazione appaltante deve condurre tre livelli di verifica dell’operatore.

Livello 1: denominazione e codice fiscale/partita IVA rispetto alle liste

La fase più semplice. Prendiamo i dati dall’offerta:

• Denominazione completa dell’operatore (ragione sociale)
• Codice fiscale / partita IVA / numero nel registro delle imprese del Paese di sede
• Indirizzo della sede

E verifichiamo in:

• Allegato I reg. 269/2014 (persone fisiche e giuridiche soggette a congelamento)⁸
• Allegato I reg. 765/2006 (Bielorussia)⁹
• Lista consolidata UE³

Esito: corrispondenza (match) o nessuna corrispondenza. Match = esclusione.

Livello 2: struttura proprietaria — regola del 50%

La denominazione dell’operatore può essere «pulita», ma la sua controllante no. Verifichiamo:

• Il titolare effettivo dal Registro dei titolari effettivi — se è presente in una delle liste¹⁰
• La controllante — se la controllante dell’operatore è in lista
• La struttura del capitale — se una persona/entità in lista detiene oltre il 50% delle quote dell’operatore, anche l’operatore è soggetto a esclusione (la cosiddetta regola di proprietà del 50%⁷)

La regola di proprietà e controllo è un elemento spesso sottovalutato — descritto in dettaglio nel nostro articolo sulla regola di proprietà del 50% nelle sanzioni.

Livello 3: subappaltatori e origine dei beni (art. 5k UE)

Solo per gli appalti soggetti all’art. 5k UE (sopra soglia). Verifichiamo:

• L’elenco dei subappaltatori indicati nell’offerta
• Il valore del loro contributo (se di origine russa — limite del 10% del valore dell’appalto)
• L’origine dei beni / servizi / software dell’appalto

Questo livello richiede la collaborazione dell’operatore — che rende una dichiarazione e mette a disposizione i documenti.

Clausola di sanzioni nel contratto — modello e insidie

Ogni contratto stipulato all’esito di una procedura di affidamento dovrebbe contenere una clausola di sanzioni. Non è un requisito di legge espresso, ma una prassi raccomandata — senza di essa la stazione appaltante perde la possibilità di risolvere il contratto quando l’operatore (o un suo fornitore) finisce in lista durante l’esecuzione.

Contenuto minimo della clausola di sanzioni in un contratto pubblico:

1. Dichiarazione dell’operatore sull’assenza di cause di esclusione alla data di stipula — ai sensi dell’art. 5k UE e delle cause di esclusione del Codice dei contratti pubblici.
2. Obbligo di informativa alla stazione appaltante sulle variazioni nella struttura proprietaria, nei subappaltatori, nei fornitori — entro 7 giorni dalla variazione.
3. Diritto di recesso / risoluzione del contratto in caso di iscrizione dell’operatore o del suo titolare effettivo in lista — con obbligo di pagamento solo per la parte di prestazione eseguita.
4. Clausola di subappalto — divieto di subappaltare oltre una soglia determinata (es. 10% del valore del contratto) senza previa autorizzazione della stazione appaltante e verifica rispetto alle liste di sanzioni (subappalto disciplinato dall’art. 119 D.Lgs. 36/2023)¹².
5. Clausola informativa — l’operatore acconsente alla verifica periodica dei propri dati da parte della stazione appaltante.

Insidia 1: clausola troppo generica («l’operatore dichiara di non essere soggetto a sanzioni») — il giudice non la riconoscerà come base per risolvere il contratto se la situazione è mutata in corso d’opera e la clausola non prevedeva l’aggiornamento.

Insidia 2: assenza di una procedura di verifica periodica — se il contratto dura 24 mesi e al 18° mese l’operatore finisce in lista, la stazione appaltante continua a pagare la prestazione. La clausola deve obbligare l’operatore all’informativa continua.

Insidia 3: la previsione di una penale per dichiarazione mendace non sostituisce l’obbligo di esclusione. Sono due binari distinti.

Modelli pratici di clausole di sanzioni — insieme all’intero pacchetto di documenti di implementazione — sono illustrati nell’articolo politica sulle sanzioni e modelli di documenti.

Cosa rischi se non fai nulla

Sul versante della stazione appaltante

• Annullamento della procedura o del contratto su ricorso di un altro operatore¹¹.
• Intervento dell’ANAC — vigilanza sulla procedura, eventuali indicazioni e provvedimenti¹¹.
• Responsabilità erariale dei soggetti che hanno predisposto la procedura, con eventuale giudizio dinanzi alla Corte dei conti¹⁴.
• Violazione del diritto UE — la stazione appaltante che impiega fondi pubblici (nazionali + UE) rischia la restituzione del finanziamento se la procedura era cofinanziata (PNRR, programmi operativi).

Sul versante dell’operatore economico

• Esclusione dalla procedura + escussione della garanzia provvisoria.
• Falsa dichiarazione — l’esclusione per dichiarazioni mendaci preclude la partecipazione e può comportare l’annotazione nel casellario informatico dell’ANAC¹¹.
• Responsabilità penale per falsa dichiarazione alla pubblica amministrazione (art. 76 DPR 445/2000)¹³.
• Sanzione amministrativa — da 5.000 euro a 500.000 euro per la violazione dell’obbligo di congelamento (art. 13 D.Lgs. 109/2007)³.
• Responsabilità penale per violazione delle misure restrittive UE — dal 24 gennaio 2026, il D.Lgs. 211/2025 introduce nel codice penale l’art. 275-bis (reclusione da 2 a 6 anni + multa da 25.000 a 250.000 euro, sopra la soglia di rilevanza di 10.000 euro)¹⁵. Per gli enti si applica la responsabilità «231» (art. 25-octies.2 D.Lgs. 231/2001).

La mappa dettagliata delle sanzioni è illustrata nell’articolo sulle sanzioni per la violazione delle misure restrittive.

Scenario pratico

Una società italiana fornisce software a un ente regionale, valore dell’appalto 280.000 EUR. Nel corso dell’esecuzione emerge che uno dei subappaltatori (componente di libreria) è una società cipriota controllata al 60% da una persona fisica presente nella lista di sanzioni UE. Conseguenze:

• Ente regionale: violazione dell’art. 5k — procedura di accertamento della Commissione, rischio di perdita del cofinanziamento UE per la parte di progetto interessata.
• Società italiana: esclusione dalla procedura, escussione della garanzia, annotazione nel casellario ANAC, controllo della Guardia di Finanza, rischio di sanzione amministrativa.
• Amministratore: eventuale procedimento penale per falsa dichiarazione e — sopra la soglia di rilevanza — per violazione delle misure restrittive (art. 275-bis c.p.).

La maggior parte di questi effetti si evita con una verifica di routine dei subappaltatori prima della stipula — non dopo la prima fattura.

Settori più esposti

Nel contesto degli appalti pubblici devono essere particolarmente prudenti le imprese dei settori in cui la catena di fornitura tende a essere poco trasparente:

• Trasporto e spedizioni (sanzioni e trasporto) — trasporto di beni soggetti a restrizioni settoriali, corrispondenti di soggetti russi.
• Leasing (sanzioni e leasing) — finanziamento di beni strumentali a operatori che potrebbero risultare collegati.
• Studi commercialisti (sanzioni e commercialisti) — assistenza contabile a operatori che partecipano alle gare, quando sono al contempo destinatari di obblighi.
• E-commerce e IT — fornitori di software, hosting, infrastruttura — spesso con subappaltatori in Paesi terzi.
• Studi legali (sanzioni e studi legali) — consulenza legale a operatori soggetti all’obbligo di dichiarazione.

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• Verifichi ogni operatore e il suo titolare effettivo rispetto alle liste UE, ONU, OFAC con un’unica interrogazione.
• In caso di variazioni nelle liste (aggiornamenti quotidiani) — riverifica automatica dei contratti in corso.
• La documentazione della procedura (atti + prova della verifica) viene generata automaticamente.

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Una lettura più di fondo: perché in generale le imprese al di fuori del settore finanziario hanno l’obbligo di sanction screening.

Base giuridica

• Regolamento (UE) 833/2014 del Consiglio (misure restrittive nei confronti della Russia), art. 5k — introdotto dal reg. 2022/576 dell'8.4.2022¹⁵.
• Regolamento (UE) 269/2014 del Consiglio (persone soggette a congelamento — UE)⁸.
• Regolamento (CE) 765/2006 del Consiglio (Bielorussia)⁹.
• Decreto legislativo 22 giugno 2007, n. 109 (misure di congelamento di fondi e risorse economiche), art. 5 e art. 13 (sanzione amministrativa)³.
• Decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 — Codice dei contratti pubblici, art. 94 (cause di esclusione automatica), art. 95 (cause di esclusione non automatica), art. 91 (DGUE), art. 119 (subappalto)²¹².
• Direttive UE sugli appalti: 2014/24/UE (settore ordinario), 2014/25/UE (settori speciali), 2014/23/UE (concessioni), 2009/81/CE (difesa)⁶.
• Regolamento delegato (UE) 2023/2495 della Commissione che aggiorna le soglie degli appalti per il 2024–2025⁶.
• Direttiva (UE) 2024/1226 sulla criminalizzazione delle violazioni delle misure restrittive — recepita in Italia con il D.Lgs. 30 dicembre 2025, n. 211 (nuovi artt. 275-bis ss. c.p.)¹⁵.
• Lista consolidata UE delle sanzioni finanziarie — gestita dalla Commissione europea (DG FISMA); l’Italia non tiene una lista nazionale autonoma e ne coordina l’attuazione tramite il Comitato di Sicurezza Finanziaria (CSF)³.
• Registro dei titolari effettivi presso le Camere di Commercio — base giuridica: D.Lgs. 21 novembre 2007, n. 231 (antiriciclaggio)¹⁰.

Informazione, non consulenza legale. Il presente articolo ha finalità esclusivamente informative e non costituisce consulenza legale. La valutazione giuridica del singolo caso va effettuata con un avvocato esperto in diritto delle sanzioni internazionali e del commercio estero. Stato del diritto: 26 maggio 2026.